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法治政府建设重在简政放权

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不久前举行的十八届四中全会明文要求,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。理论界有声音说,就整个依法治国的全局来讲,建设法治政府是推进依法治国的关键。近日,记者就相关问题采访了中国法学会理事、湖南师范大学法学院院长肖北庚教授。

法治政府建设是系统工程

记者:肖教授,建设法治政府最近是一个热词,但它在我国其实并不是一个新词。您认为我国近年来在建设法治政府方面采取了哪些措施?

肖北庚:建设法治政府是一个系统工程,近年来我国一直不断推进。继1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》后,国务院又于2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》,明确了建设法治政府的目标,提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。到2010年,国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》,提出了加强法治政府建设的重要性紧迫性。

各地方政府也出台了一些文件。比如,湖南省就出台了《法治湖南建设纲要》等。再比如,日前,长沙市就率先在湖南公布了政府部门的权力清单。可以说,这项系统工作一直在扎实推进。从整体来看,我个人认为我们国家在建设法治政府方面的核心举措,主要体现在三个方面;其一,规范政府职能,进行行政审批制度改革,推行权力清单制度;其二,行政程序控权,特别是践行四中全会公布的《决定》里已明确规定的重大决策程序机制、行政执法程序规范要求与裁量基准制度;再就是,建立健全政府信息公开制度。当然,还包括其他的一些值得注意的新举措和小举措,比如推行行政执法人员持证上岗和资格管理制度、行政执法监督检查记录制度、政府法律顾问制度等。

法治政府是有限政府

记者:现在有一句流行的话,叫“市长的事归市长,市场的事归市场”,说的就是政府应该做好分内的事情。而今,在全面深化改革和全面推进依法治国的大背景下,在发展社会主义市场经济的语境下,您认为如何让行政权力更加科学合理地运行?

肖北庚:我们知道,法治政府实质上就是有限政府。也就是说,在法治状态下,政府的职权、组织架构、职能、职责等都是法定的,不能超出法定范畴。政府过去在市场监管上,行政干预有点多,这特别表现在行政审批上,所以我们的市场机制还有待充分发挥作用。再就是,我们国家社会组织方面的法律还不完善,社会组织对市场的作用还有待增强。

显然,让权力更加科学合理地运行,就意味着要让市场的作用更凸显,这就必须要让政府职能科学,权责法定,让政府部门的权力有明晰的边界。事实上,早在十八届三中全会,我们国家就提出了要深化行政体制改革。新一届政府在这方面正在加大改革力度,据我所知的数据,在今年10月份以前,中央政府先后取消和下放了7批共632项行政审批事项,并且已经在推行政府部门权力清单制度。

有一个很典型的事例,就是今年9月,李克强总理在天津考察,见证封存99个审批章。并且,在四中全会《决定》里,关于建设法治政府的24字概述中,第一条就是职能科学,我个人认为,这其实就是把建设法治政府和建设服务型政府相统一了。

法治政府建设重点在简政放权

记者:您认为法治政府建设的关键和重点是什么?

肖北庚:我个人认为法治政府建设的重点在于简政放权,在于权力清单制度的落实。当然理论界也有观点认为,关键在于信息公开,建设阳光政府。但是,如果政府能够做到在规定的权力范围内依法履职,那么就会走到阳光政府、服务型政府的位置上,所以关键还是控权、依法履职。当然,这还需要提高监督追责制度的约束刚性。

不断完善法治政府的监督机制

记者:政府权力的表现形式之一就是决策。这些年,有的地方政府出现了一些决策失误的现象,造成了极大的浪费,对政府的公信力也造成了损害。就此,您怎么看?

肖北庚:政府治理始于决策,一旦决策不合理,后果就不堪设想。建设法治政府,就必须坚定推行和健全科学民主决策机制,对涉及经济社会发展全局的重大决策和涉及公众切身利益的重大事项,必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论等程序。并且,决策推行后,还要设立跟踪反馈和纠偏纠错制度。如果发现决策实施后引发了重大问题,应及时调整或停止实施,并积极采取措施减少损失、降低影响。典型的负面案例,像江西原省委书记苏荣的“一大四小”项目,就是地方主要领导的重大决策失误。

从现有信息来看,很多大工程最后烂尾,造成浪费,可能就是缺乏一个风险评估的环节。四中全会公布的《决定》明确规定:未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出决策。相关规定落实好了,这种现象就会减少。

记者:肖教授,构建法治政府必须要有监督机制。我们知道,行政诉讼是对政府部门监督制约的一种形式之一。可是,我曾经看到过一组数据,根据最高人民法院的工作报告,2013年,地方各级人民法院受理案件同比上升7.4%。然而,2013年,各级法院审结一审行政诉讼案件只有12.1万件,行政诉讼的审结率连续三年呈下降趋势。您怎么看待这个数据?

肖北庚:这个问题涉及到司法体制改革。就目前来看,我个人觉得,行政诉讼存在立案难和审理难的问题,还存在程序上胜诉的问题。就拿审理难来说,据我接触的一些法官介绍,行政诉讼案件的审理比民事案件审理的工作强度大概多五六倍。不过,在这方面,我们国家一直在完善。

比如新修订的《行政诉讼法》实施后,由立案审查制变为定案登记制,这样做就减少了对原告起诉的阻碍。还有就是,在四中全会《决定》中特别强调,要全面落实行政执法责任制,加强执法监督,坚决排除对执法活动的干预。以及,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任。

此外,还规定法官对案件终身负责。同时,对法官建立保护制度,规定法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉;非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分。所以,整体来说,只要制度落实好了,就会有改善。

记者手记

在访谈之前,相比于“法治政府”这个词组,我们更关注“法治政府建设是政府的自我革命”这个提法。政府的“自我革命”如何进行,这显然是绝大多数国人关心的一个问题。从网络热议中,我们也可以看出,民众虽然特别想知道这个问题的答案,但是他们又知道这个答案其实很复杂,不是一两句话就可以概括。因为建设法治政府是一个系统工程,也就说明它需要很多构件。换句话说,“政府如何革命”的答案在法治政府建设这个系统的全部构件上。

而在访谈完结之后,我们的脑海中想起一个词——在路上。从纵向看,中国的法治政府建设也在路上。在依法治国的框架内,现在和未来,中国很多事物,前面加了法治,就会不一样,比如法治政府、法治GDP等等。

如果在当下一些敏感事件前也加上法治,那是不是也会“脱敏”?比如征地拆迁事件,因为在全世界大多数的法律体系里都强调公共利益优先,如果我们建好了法治政府,所有的程序都进入法治轨道,公共利益的论证也进入法治程序,行政复议制度的功能更加彰显,那么,在未来的时代,“钉子户”这个词会不会寿终正寝?

而今,我们的国家站在新的历史起点上又要出发了,因为承载着民众殷切的期望,所以我们的前行更坚定有力。而无需赘言的是,前进就是希望。

专家简介

肖北庚:中国法学会理事,中国行为法学会常务理事,湖南师范大学法学院院长、教授、博士生导师,美国亚利桑那州立大学访问教授。主要研究领域为法治政府理论与政府采购法制,长期服务实践部门,主持2014年国家社科基金重点项目《政府采购法律体系化的现实基础、主要内容和具体途径研究》,曾为外交部出具过《中国加入GPA的法律程序及法律调整研究》等调研报告。著有《宪政法律秩序论》、《走向法治政府》、《WTO政府采购协定与我国因应研究》等专著。

 

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